La contratación pública se presenta como un puente de unión entre el sector público y el sector privado por el que circulan bienes, obras, servicios y sus contraprestaciones financieras, pero también procesos y procedimientos jurídicos, materialización de políticas públicas, puesta a disposición de prestaciones estatales misionales y generales. El análisis de la importancia de la actividad de la contratación pública para el mercado, en donde se encuentran valores que indican que la misma corresponde a aproximadamente el 10% del producto interno bruto del país y al 22% del presupuesto general de gastos de la República del Paraguay, es un elemento demostrativo de la relevancia de esta actividad para la calidad de la gestión de los servicios del estado y de la calidad de la democracia para con la ciudadanía.
Una característica de la contratación pública es el ciclo anual de ejecución y medición, lo que permite naturalmente la comparación interanual y convierte a la mejora continua en un principio operativo fundamental. En este sentido, la monitorización basada en datos surge como una herramienta estratégica, ubicándose en el tiempo cero.
En este artículo, analizaremos la viabilidad de la monitorización de las compras públicas basadas en datos, identificando datos relevantes, evaluando el rol de las plataformas de información tecnológica y analizando los principales obstáculos para la implementación de un sistema completo de monitorización.
Avances y contexto actual en Paraguay
En los últimos años, el ecosistema de las compras públicas en Paraguay ha experimentado un proceso interesante de digitalización. Con la puesta en vigencia de la Ley de Suministro y Contrataciones Públicas podemos afirmar que el rol protagónico de objeto de regulación pasó de ser el proceso, a la eficiencia de la contratación pública.
En el Sistema de Información de las Contrataciones Públicas se ha avanzado en la estructuración de datos, en la utilización del estándar de datos abiertos y en la exhibición de un cúmulo importantísimo de información ordenada.
La monitorización como herramienta estratégica
La monitorización puede entenderse como un proceso de supervisión y evaluación continuo de la actividad de la contratación pública mediante recopilación, análisis, y uso de información para:
- Verificar el progreso de políticas, programas y proyectos.
- Identificar logros, debilidades, oportunidades, amenazas.
- Tomar decisiones estratégicas u operativas.
- Implementar medidas correctivas.
Todo tendiente a asegurar el cumplimiento de los objetivos y la optimización de resultados en la gestión.La monitorización de las compras públicas conlleva la necesidad imperiosa de escarbar hasta su elemento molecular más ínfimo y unitario, quizás indivisible haciendo una comparación con elementos de la física, cuál es el dato.
La monitorización de la actividad de contratación pública desde los datos se presenta como un elemento innovador en el nuevo pacto estado – sociedad. Las clásicas atribuciones de control supervisión y vigilancia de los entes auditores o de control de las contrataciones públicas, presentan claramente una expectativa no cubierta para la ciudadanía, pues:
- Están concebidos como sistema de control a posteriori.
- Requieren de un impulso por parte de un administrador, identificado o no, con mayor o menor legitimación o interés legítimo en el proceso de puesta a conocimiento de la autoridad de control, que se ancla en procesos burocráticos.
- Se presentan como atribuciones reactivas y no proactivas de la administración pública.
- Deslegitiman las posibilidades de subsanar actuaciones administrativas y regulares que podrían ser corregidas para que surtan los efectos deseados por la ley autorizante.
- Carecen de mecanismos o sistemas que permitan visualizar potenciales casos similares a los declarados irregulares y aplicar sobre los mismos las medidas correctivas, sancionadoras o anulatorias que correspondan.
Los datos del Sistema de Información de las Contrataciones Públicas en Paraguay: el sustrato del análisis
La amplia mayoría de ejemplos, datos y análisis que pueden realizarse en la actualidad versan sobre contratos regidos por la Ley de Suministro y Contrataciones Públicas 7021/22 de la República del Paraguay. Esto no es una coincidencia, pues ya desde su antecesora Ley 2051 del año 2003, el sistema de información de las contrataciones públicas de la República del Paraguay se presentan no solamente como un conjunto homogéneo de normativa aplicable al ecosistema de las compras públicas, sino también como su nombre lo indica, cuál centro de información único respecto al ciclo completo de la compra pública.
Visualización y reacción: Los dos pilares
La monitorización de las compras públicas no es una actividad con un fin en sí misma, si no es una herramienta para la gestión estatal aprovechable tanto por los entes de control como por toda la ciudadanía. Este proceso, basado a a partir del elemento nuclear del dato, conlleva a la obligatoriedad de diseñar no sólo mecanismos de control, sistemas de información, base de datos, estructuración de datos en base a formatos estándar (datos abiertos), sino también conlleva la necesidad imperiosa de diseñar dos elementos fundamentales: la visualización y la reacción institucional ante las alertas que genera el sistema.
Si bien la visualización de datos a ser monitorizados parecería corresponder a una cuestión casi estética, la misma no es sino la exhibición de un conjunto de mega datos o macrodatos que se encuentran en un gran crisol donde un ingrediente fundamental es la transparencia. Para materializar este principio, un sistema de monitorización adecuado deberá generar las mejores herramientas de visualización general, específica, comparativas, que combinan la precisión de información con la ubicación en el contexto completo de cada elemento.
El Sistema de Información Estratégica (SIE) de la DNCP es un ejemplo de visualización de datos donde el factor más trascendental desde el punto de vista de la transparencia se ancla en que la producción de esa información se realiza de manera automática y sin intervención de un funcionario que puedan tergiversar con una intención u otra, por un lado, y por el otro en qué a partir de cada gráfica estadística o elemento estético gráfico de visualización, se puede acceder a la base de datos completa, para poder procesar y replantear cualquier análisis que sea de interés.
Por otro lado, el contar con un mecanismo de monitorización de las compras públicas, requiere diseñar un sistema de reacciones institucionales. Esta afirmación es obligatoria pues a partir de la existencia de dicho sistema, la institución pública controladora contará con información inmediata respecto a elementos que merecerían algún tipo de reacción por su parte. Ya no será viable la excusa basada en el enorme volumen de contratos públicos anuales, de operaciones y procedimientos previos a la firma de un contrato, ya no será viable la metáfora de la búsqueda de una aguja en un pajar para explicar a la ciudadanía que una institución controladora no puede prever problemas en el ámbito de las contrataciones públicas y que los mismos deben ser objeto de algún tipo de denuncia para que sean investigados o reprochados.
La actividad de monitorización de las compras públicas merece una regulación precisa y la misma no puede apuntar a asignar un cúmulo mayormente discrecional de atribuciones a la autoridad de control. Este ámbito de la actividad merece la asignación de atribuciones regladas, a los efectos de qué la autoridad de control esté competida a impulsar las reacciones definidas en la norma general ante cada caso en el cual se detecte en situaciones que podrían ser calificadas como irregulares.
Transgresiones administrativas y zonas de riesgo
Un sistema de monitorización de las compras públicas no solamente debe señalar o exhibir casos que hayan transgredido la línea roja de la autorización legal, del principio de legalidad, sino también debe permitir visualizar los elementos que individual o conjuntamente enciendan alarmas para la autoridad de control. Será la combinación de varios elementos de análisis, basados a su vez en una combinación de datos, el factor que determine la calidad y el éxito de la gestión de monitorización y reacciones institucionales.
En la República del Paraguay, se observa que el SIE de la DNCP se presenta como la base de un sistema de monitorización, independientemente que el mismo tenga principalmente un objetivo estadístico antes que generador de reacciones institucionales propias del control supervisión y vigilancia. “El SIE es una herramienta que brinda la DNCP a las entidades compradoras, los proveedores y la ciudadanía en general para facilitar el análisis del gasto público” es la definición que la misma DNCP expone en su portal.
En el SIE hoy día pueden ser encontrados no solamente datos estadísticos, sino lo que podría ser calificado como el germen de la actividad de monitorización iniciada en el ámbito de las contrataciones públicas por parte de la República del Paraguay. Especialmente las secciones denominadas banderas rojas y tableros de control, en las cuales no solamente se exhiben datos, si no se exhiben resultados de combinación analítica de datos estructurados que demuestran zonas de riesgo en las cuales la autoridad debería estar con pérdida a actuar, así como también indicadores de gestión de las instituciones públicas licitantes respecto elementos objetivos de ponderación.
Política de Datos: la base institucional
La DNCP también dio un importante paso para la futura implementación de un sistema organizado de monitorización al aprobar por Resolución 2891/2020 la “Política de Análisis y Uso Inteligente de Datos”. En la misma la DNCP asume un compromiso principalmente relacionado a capturar, almacenar, estructurar, resguardar y poner a disposición todos los datos del ciclo completo de la compra pública.
Además de producir un efecto relacionado al aumento del caudal de información, de la creación de cultura de datos en el ámbito institucional y de mantener en el tiempo la actuación de la DNCP en este campo, dicha política tiene por objetivo impulsar el ejercicio de toma de decisiones en base a datos objetivos, en base a evidencia. La cuestión guarda un íntimo relacionamiento con la monitorización y la mejora continua de las compras públicas pues en este ejercicio cíclico como venimos repitiendo constantemente será el dato el sustrato principal de actuación.
Publicidad y transparencia
La idea de monitorización conlleva automáticamente a la idea de que lo visualizado sea público. El principio de publicidad se encuentra vigente en materia de contrataciones públicas de manera expresa ya desde el año 2003 a nivel legal, pero se reconoce su vinculación constitucional desde mucho antes.
Ahora bien, publicidad y transparencia son permanentemente citados, pero requieren de una precisión en razón a la importancia de los mismos para el presente trabajo.Mientras que la publicidad como principio queda satisfecha en tanto la autoridad exhiba la decisión tomada, llámese la publicación íntegra de resoluciones otro tipo de decisiones que contengan actos administrativos, la transparencia escarba más profundamente.
La transparencia va más allá de la exhibición de la decisión tomada por parte de la autoridad pública, pues la misma obliga a la autoridad a señalar también los motivos que determinan la decisión tomada. Desde el punto de vista práctico, hoy día serán satisfechas las activas de la ciudadanía respecto a la actuación de la autoridad pública sólo en tanto sean exhibidos (transparentado) todos los elementos que determinan la decisión tomada por parte de la autoridad.
Datos, tecnología y compras públicas
El dato y la tecnología como elementos de la compras públicas se insertan hace corto tiempo como aspectos que pueden realmente producir un cambio significativo en todo lo que se busca en un sistema de contratación pública: aumentar la eficiencia sin que esto implique aumentar la burocracia, contratar a un precio justo, sin que esto implique disminuir la calidad, aumentar el volumen de cobertura de bienes y servicios, sin que esto produzca un efecto nocivo en el ambiente, no desaprovechar los potenciales efectos multiplicadores positivos relacionados al desarrollo económico y social de la población cómo podríamos saber si es bueno o malo, mejor o peor lo que eventualmente está implementando la autoridad.
El dato mata al relato y nuestras expectativas como población no pueden quedar satisfechas con el discurso político respecto a la gestión de la autoridad anterior y respecto a las promesas de actuación de la autoridad actual. El único elemento objetivo que puede marcar aquí la diferencia es el dato
La Ley 7021/2022, contiene normas que apalancan la utilización de datos y por tanto la posibilidad de la implementación de un sistema de monitorización. En la misma encontramos normas que prescriben:
- La utilización obligatoria del SICP.
- La obligatoriedad de interoperabilidad del SICP con otros sistemas del Estado.
- Validez jurídica de las operaciones electrónicas.
- Acceso universal, gratuito y oportuno de datos del SNCP.
- Formato de datos abiertos obligatorio.
- El SICP debe “permitir monitorear y evaluar el comportamiento de las contrataciones públicas de modo que el análisis de la información que capture permita tomar decisiones de política pública en las compras públicas”
- La obligatoriedad de una política y plan de acción de datos de la DNCP para el almacenamiento, manejo y gestión de datos (accesibles, reutilizados y redistribuidos).
- Que el SICP debe garantizar la disponibilidad de acceso, neutralidad tecnológica, confiabilidad, no repudiabilidad, integridad y respaldo de la información.
Entre las características citadas resalta por supuesto que se contempla al monitoreo de manera expresa, pudiendo considerarse entonces que la atribución legal para el diseño e implementación de herramientas que tengan este objetivo, está allanada.
Los principales desafíos para implementar la monitorización en Paraguay
La implementación de un modelo de mejora continua a través de la monitorización enfrenta a retos importantes en Paraguay:
Sistema heterogéneo: Si bien hablamos de que en materia de compras públicas se cuenta con una ley y un paquete regulatorio derivado de la misma, aplicable a todas las instituciones públicas, no es menos cierto que también existe una lista importante de except que determinan la fuga de información derivada de la ausencia de reglas en materia de control, supervisión, vigilancia y producción, así como la gestión y el manejo de datos de las mismas.
Cambio en la cultura funcional institucional: Debemos reconocer que las tradicionales funciones de control reactivo de una institución determinan también una cultura organizacional que siga la misma línea. Un mecanismo de monitorización y mejora continua basado en datos y acciones proactivas institucionales se enfrentará a ese estatus quo.
Formación y profesionalización necesarios: aunque mucho de un sistema de monitorización y mejora continua está basado en datos, el uso de tecnología y el manejo de grandes cantidades de información, no es menos cierto que finalmente los operadores serán siempre funcionarios que requerirán de la generación de nuevas capacidades para la utilización de estas herramientas.
Recomendaciones para avanzar en un sistema de monitorización efectivo
Considerando el contexto completo, el cual incluye la normativa vigente, y el Estado actual de la base de datos y demás elementos tecnológicos de la DNCP, se podría continuar con la implementación de la política de datos de manera más intensa, a los efectos de lograr mayor caudal de datos estructurados.
A partir de los datos existentes generar ponderaciones objetivas medibles y diseñar en forma paralela las reacciones institucionales correspondientes.
Incorporar los resultados de la monitorización en la gestión interna de la DNCP, cerrando el ciclo de mejora continua.
Generar herramientas para incrementar la participación ciudadana a través de la actividad de monitorización de las compras públicas
Pese al importante nivel de digitalización de todo el ecosistema de las contrataciones públicas en la República del Paraguay, resulta necesario que se implementen medidas para lograr un efectivo mecanismo de monitorización que tiende a la mejora continua.
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